Após décadas de debate, reforma modifica o sistema de tributos no País ao instituir o Imposto sobre Valor Agregado (IVA); governo terá 180 dias para enviar leis complementares para regulamentação
Por Bianca Lima, Adriana Fernandes, Mariana Carneiro, Anna Carolina Papp, Iander Porcella e Fernanda Trisotto – Jornal Estadão
BRASÍLIA – Em sessão solene histórica, o Congresso Nacional promulgou nesta quarta-feira, 20, a maior reforma tributária no Brasil desde a ditadura militar. A emenda constitucional que muda a tributação sobre o consumo no País foi aprovada na última sexta-feira, 15, após mais de 30 anos de debate. O desafio agora será a regulamentação por meio de leis complementares, que serão enviadas pelo governo ao Legislativo em 2024.
A cerimônia de promulgação contou com a presença de autoridades como o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o vice-presidente Geraldo Alckmin, o presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Luís Roberto Barroso, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, além dos presidentes da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG). Estava presente também a ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet – a única mulher sentada à mesa do plenário, ao lado de dez homens.
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O presidente Lula destacou que, com a aprovação da reforma, o Congresso demonstrou “compromisso com o povo brasileiro”. “Não precisa gostar do governo, gostar do Lula, mas guardem essa foto, e se lembrem: contra ou a favor, vocês contribuíram para esse País, na primeira vez no regime democrático, aprovar uma reforma tributária”, afirmou. O presidente foi aplaudido e vaiado ao dizer que o crescimento melhorou e a inflação caiu em seu primeiro ano de mandato.
O momento da promulgação do texto foi marcado por embates entre oposição e governo, que alternavam gritos de guerra no plenário. De um lado, governistas gritavam “Lula, guerreiro, do povo brasileiro”. De outro, se ouviam gritos de “ladrão” e “cachaceiro”.
“Esperava que seria um dia de consagração dessa Casa (…). Pediria a essa Casa que se terminasse essa sessão com maior nível de respeito possível. Essa Casa representa o Brasil. E é um dia histórico. Vamos guardar convicções para sessões normais do plenário. Vamos fazer o máximo possível para nos comportamos”, afirmou Arthur Lira.
“Foram 40 anos de espera que transformaram nosso sistema tributário num manicômio fiscal. Não havia mais tempo a esperar. O Brasil merecia um sistema tributário organizado, eficiente, justo e que se transformasse em um dos pilares para o desenvolvimento. É a primeira ampla mudança do sistema tributário nacional feita no regime democrático”, disse o presidente da Câmara. Ele fez deferência a Haddad, a quem chamou de “parceiro constante dessa luta”.
“É hoje e aqui que mudamos a trajetória do país. É uma conquista do Congresso e do povo brasileiro”, afirmou Rodrigo Pacheco. “Mesmo com tanta dificuldade de se chegar num novo texto, a reforma tributária se impôs. O Congresso aprovou a reforma porque não havia mais como adiá-la”, afirmou.
“Começamos o ano com a depredação das instituições, numa tentativa contra a democracia. Hoje, estamos mostrando ao País por que é importante a democracia. Porque este Congresso está hoje entregando ao País talvez uma das suas reformas mais estruturantes nos últimos anos, nas últimas décadas, que é a reforma tributária”, afirmou o deputado Aguinaldo Ribeiro, que relatou a PEC na Câmara.
O ministro Fernando Haddad, por sua vez, fez apelo ao presidente do STF, afirmando que o Supremo será o “guardião da reforma”. Ele rebateu críticos que dizem que a reforma é imperfeita. “Perfeição e imperfeição são atributos que não cabem a um projeto coletivo com tantos atores. Isso aqui aglutinou muitos anseios, muitas disputas – e muitas delas, legítimas. Ela é perfeita porque foi feita sob a democracia. Todo mundo foi ouvido. E ela é perfeita porque reconhece que o processo histórico há de torná-la ainda melhor”, disse.
A ministra Simone Tebet afirmou que foi chamada por Pacheco para representar as mulheres na mesa do plenário. “É a reforma que vai dar dignidade para o povo brasileiro, mais ela é mais do que isso: ela é reforma dos mais pobres”, afirmou. “Agora entendemos por que ela é a mãe de todas as reformas: ela é a reforma das mulheres brasileiras”, afirmou, mencionando a isenção da cesta básica nacional.
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A reforma institui o Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual: um do governo federal e outro de Estados e municípios. O novo modelo de tributo tem por princípio a não cumulatividade plena, ou seja, impede a chamada “tributação em cascata”, que hoje onera consumidores e empresas.
Serão três novos tributos: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), substituindo o ICMS dos Estados e o ISS dos municípios; a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substitui PIS, Cofins e o IPI, que são federais; e o Imposto Seletivo, que incidirá sobre produtos danosos à saúde e ao meio ambiente.
Também faz parte da espinha dorsal da reforma o deslocamento da cobrança dos tributos da origem (onde a mercadoria é produzida) para o destino (onde é consumida). Com essa nova sistemática, a reforma promete colocar fim à guerra fiscal entre os Estados, na qual governadores concedem incentivos fiscais para atrair investimentos aos seus territórios – uma anomalia brasileira, que se perpetua por décadas.
Com a reforma, a expectativa é de que o Brasil entre num novo ciclo de aumento da produtividade, do investimento e do Produto Interno Bruto (PIB). A mudança, no entanto, não será de uma hora para outra, pois haverá um período de transição, que terá início em 2026, levando à extinção dos tributos atuais em 2033. Já a transição da tributação na origem (onde a mercadoria é produzida) para o destino (onde é consumida) durará 50 anos.
O potencial de crescimento é considerado difícil de mensurar, mas a aposta é de que o avanço de se unificar a base de tributação entre bens e serviços será muito maior do que o prejuízo advindo das exceções aprovadas pelo Congresso e que podem levar a alíquota do IVA a uma das maiores do mundo.
Esse, inclusive, é um ponto que segue em aberto. O ministro Haddad afirmou que a Fazenda vai recalcular os impactos das mudanças feitas na Câmara, mas indicou que a alíquota-padrão deve permanecer em torno de 27,5%.
Leis complementares
O governo terá um prazo de 180 dias para elaborar os projetos que serão enviados ao Congresso para regulamentar as novas regras de tributação do consumo, mas o secretário extraordinário do Ministério da Fazenda para a reforma, Bernard Appy, planeja concluir os textos antes do fim do prazo, com um trabalho conjunto da União, Estados, municípios e parlamento.
Arthur Lira, um dos fiadores da reforma, já alertou que essas legislações trarão os “detalhes mais agudos” do novo sistema e, portanto, exigirão atenção redobrada. “No primeiro dia legislativo de 2024, começaremos a discutir a indispensável legislação complementar”, disse o presidente da Câmara nesta quarta na cerimônia de promulgação.
Essas leis vão definir, por exemplo, a alíquota do IVA dual. Também será por meio da regulamentação que ficará mais claro como funcionarão os regimes diferenciados e as alíquotas reduzidas para determinados setores – que se multiplicaram no texto em meio aos lobbies de diversos setores econômicos.
No ano que vem, governo e Congresso também definirão, por meio de lei complementar, a atuação do Comitê Gestor do IBS, que distribuirá os recursos arrecadados para Estados e municípios; a composição da cesta básica nacional, de grande interesse do agronegócio e do setor supermercadista; o sistema de cashback (devolução de tributos), previsto para a conta de luz e o gás de cozinha; e a implementação do Imposto Seletivo.
O tamanho do fundo da Amazônia e do fundo ligado à região Norte – que inclui Acre, Rondônia, Roraima e Amapá – também dependerá dessas futuras leis. Ao todo, serão quatro fundos bancados pela União que beneficiarão Estados e municípios. Um impacto expressivo no Orçamento federal, para o qual ainda não existe fonte de financiamento.
Em meio a tantas pendências, Lira já sinalizou a possível criação de grupos de trabalho para dar celeridade à tramitação dessas leis complementares. O modelo de grupo de trabalho foi o escolhido pelo presidente da Câmara para acelerar o andamento da reforma neste ano.
Segundo Appy, será importante um trabalho conjunto preliminar entre União, Estados e municípios para a elaboração dos projetos, também com a criação de grupos de trabalho para definir os principais pontos que estarão nos textos que seguirão ao Congresso.
Esse trabalho terá três eixos principais: a parte estrutural lidará com fato gerador, base de cálculo e modelo de cobrança; o tratamento dos regimes específicos trará a definição clara dos bens e serviços nas alíquotas reduzidas; e, por fim, o comitê gestor será um projeto mais relevante para Estados e municípios do que para a União.
Do ponto de vista da tramitação, as leis complementares tendem a ser mais fáceis para o governo, já que é necessário o apoio de no mínimo 257 deputados e 41 senadores, menos que os 308 votos na Câmara e 49 no Senado para passar Propostas de Emenda à Constituição (PEC), como a da reforma tributária. A exigência de um quórum menor, no entanto, não deixa o assunto menos espinhoso e delicado.
Idas e vindas
A reforma tributária foi aprovada na última sexta-feira, 15, após a última votação na Câmara. Desde a primeira votação pelos deputados, foram cinco meses de uma tramitação marcada por embates. De um lado, lobbies de setores e atividades que buscaram alíquota reduzida e tratamento diferenciado; de outro, a disputa entre Estados ricos e pobres por mais recursos e pela prorrogação de incentivos fiscais.
Na nova passagem da proposta pela Câmara, os deputados retiraram algumas das mudanças incluídas pelo Senado, após acordo costurado entre os relatores da Câmara, Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), e do Senado Eduardo Braga (MDB-AM), com os respectivos presidentes das Casas.
Na Câmara, deputados avaliaram que Braga piorou o texto e trabalharam para retirar dispositivos introduzidos pelos senadores. Para evitar um impasse, que poderia impedir a promulgação da emenda ainda neste ano, com a contagem dos prazos, a desidratação do texto acabou ficando menor do que a desejada pelos deputados.
Em seu último texto, Ribeiro derrubou a criação de uma Cide (Contribuição de Intervenção sobre Domínio Econômico) para tributar produtos concorrentes aos produzidos na Zona Franca de Manaus, que dará lugar a um IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) preservado apenas para essa finalidade.
Aguinaldo também excluiu do texto a cesta básica estendida que havia sido incluída pelo Senado. Ele reduziu ainda as exceções, ao excluir cinco setores dos regimes específicos, os quais têm tratamento tributário diferenciado, como os serviços de saneamento e de concessão de rodovias.
Em relação ao regime específico de combustíveis de lubrificantes, o relator retirou a possibilidade de os senadores fixarem as alíquotas e retomou essa previsão em lei complementar.
Ele chegou a suprimir do texto a equiparação salarial de auditores fiscais estaduais e municipais ao teto remuneratório de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), mas esse trecho foi retomado pela Câmara por meio de um destaque. Aguinaldo também excluiu a previsão de sabatina e aprovação no Senado do presidente do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Durante a votação de destaques na Câmara, a chamada bancada da bala e os bolsonaristas conseguiram retirar a incidência do Imposto Seletivo sobre armas e munições.
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